來源 | 新公民計劃

　　作者 |魏佳羽　　

　　——　導讀——

　　兒童是一個國家的未來和希望，兒童的健康成長，離不開父母的養育和陪伴，兒童和父母在一起居住和生活，是父母能夠親自養育和陪伴的基礎。

　　2020年，中國流動人口子女約1.3億人，超過中國兒童總數的40%。促進流動人口子女的發展，核心是通過國家政策的改善和社會環境的支持，讓更多的流動人口子女能夠與父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、優質、適宜的教育，安全、健康地成長，成為更好的自己。

　　——　摘要　——

　　第七次全國人口普查數據顯示，2020年，中國城鎮常住人口9.02億，常住人口城鎮化率為63.89%，但是戶籍人口城鎮化率仍然只有45.4%，流動人口有3.76億人，比美國的總人口(3.31億人)還要多。其中流動人口子女約1.3億人，超過中國兒童總數的40%。

 

　　對于大部分流動人口家庭來說，把孩子帶在身邊，在居住地城市會面臨各種入學、升學方面的困難;送回“老家”，就不能親自養育和陪伴孩子的成長，對于每個流動中的家庭來說，“流動”和“留守”是一個兩難的選擇。

　　流動人口子女中，被人們熟知的是留守兒童，特別是農村留守兒童，2016年初國務院專門發文要求加強農村留守兒童關愛保護工作。留守兒童固然需要加強關愛保護，但我們認為，從問題的解決角度，僅僅關愛保護留守兒童治標不治本，只有讓兒童有條件跟父母生活在一起，從源頭上減少兒童留守，才是“留守兒童”問題的根本解決之道。

　　評估流動人口子女的發展情況，需要多個政府部門一起合作，將流動人口子女視為一個整體，而非孤立地看到流動兒童和留守兒童。本文提出用“在一起”和“入公辦”指數，作為評估流動人口子女發展的重要指標。

　　如何在居住地享有基本公共服務，是流動人口子女發展的核心挑戰。目前，學前教育階段，幾乎沒有完整可用的流動人口子女相關數據，進城農民工隨遷子女入園兒童中，有70%在民辦幼兒園就讀。義務教育階段，“在一起”和“入公辦”指數雖然逐年提高，但是仍有近一半的流動人口子女不能與父母在一起居住、生活。義務教育階段后，就地參加中高考依然困難重重，“返鄉”、職校、打工、出路，深深地困擾著每個流動人口家庭。

　　學校體系之外，社區和課外服務的價值依然難以被社會看見;社區“兒童之家”，既要保證數量的覆蓋，還要保證服務質量，至少應配備1名有專業能力的專職工作人員。讓兒童之家能夠遍布每個城鄉社區，讓每個兒童都可以和父母在一起居住和生活。

　　最后我們呼吁：

　　應盡快實行在經常居住地登記戶口制度，實現基本公共服務常住地提供，接納流動兒童成為本地兒童。

　　應盡快修改《義務教育法》將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，改為“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在居住所在地學校就近入學”。

　　在人口流入的城市，大量新建各級學校(包括幼兒園、小學、初中、高中)，全面增加學位供給，讓更多的留守兒童能夠跟隨父母一起，在父母居住的城市平等享有受教育權利。

　　在流動人口聚居的城市社區，在人口流出的城鄉社區，實現社區兒童之家全覆蓋，讓每個流動人口子女都能夠容易地獲得公益性的課外服務。

　　——目錄——

　　1.  什么指標能夠更有效評估流動人口子女發展的情況?

　　1.1 七普數據顯示，流動人口規模持續增長

　　1.2 通過“在一起”和“入公辦”指數來評估流動人口子女發展的情況

　　1.3 每十萬流動人口各級教育隨遷子女平均在校生數，可輔助判斷流動人口子女發展的情況

　　2.  流動人口子女發展的現狀和挑戰

　　2.1 流動人口子女的發展，“流動”和“留守”是一個兩難的選擇

　　2.2 學前教育階段，70%的農民工隨遷子女在民辦幼兒園就讀

　　2.3 義務教育階段，“在一起”和“入公辦”指數逐年提高

　　2.4 義務教育階段后，就地參加中高考依然困難重重

　　3. 流動人口子女的課外服務

　　3.1 流動兒童的課外服務，讓兒童之家遍布每個城鄉社區

　　3.2 留守兒童的課外服務，讓兒童可以和父母“在一起!”

　　——　正文　——

　　1.  什么指標能夠更有效評估流動人口子女發展的情況？

　　1.1 七普數據顯示，流動人口子女規模持續增長

　　改革開放以來，特別是20世紀90年代之后，中國經濟持續快速發展，大量人口從農村向城市轉移，從中、小城市向大城市轉移。第七次全國人口普查數據顯示，2020年，中國城鎮常住人口9.02億人，比1978年增加了7.3億人;常住人口城鎮化率為63.89%，比1978年增加了45.97個百分點;但是戶籍人口城鎮化率只有45.4%，中國流動人口規模達到3.76億人，比美國2020年的總人口(3.31億人)還要多。

　　隨著流動人口規模的增長，中國流動人口子女規模同步增長，2020年，中國流動人口子女規模約1.3億人(參考《2015年中國兒童人口狀況，事實與數據》，《第七次人口普查數據公報》，《2015年-2020年，教育統計資料》估算)，超過中國兒童總數的40%。對于許多流動人口家庭來說，把孩子帶在身邊成為流動兒童，在居住地城市會面臨各種入學、升學方面的困難;送回“老家”成為留守兒童，就不能親自養育和陪伴孩子的成長，對于每個流動中的家庭來說，“流動”還是“留守”是一個兩難的選擇。

　　流動人口子女中，被人們熟知的是留守兒童，特別是農村留守兒童，2016年初國務院專門發文要求加強農村留守兒童關愛保護工作。留守兒童固然需要加強關愛保護，但我們認為，從問題的解決角度，僅僅關愛保護留守兒童治標不治本，只有讓兒童有條件跟父母生活在一起，從源頭上減少兒童留守，才是“留守兒童”問題的根本解決之道。

　　與留守兒童相比，能跟隨父母進入城市的流動兒童，卻往往被人們忽略和排斥。殊不知，流動兒童成長環境的改善位于解決留守兒童問題的關鍵路徑上，只有流動兒童在城市里可以平等享有受教育的權利，擁有更好的生活環境，才能避免這些孩子在成長過程中不得不離開父母，返鄉成為留守兒童;也才能夠支持更多外出打工的父母，將在老家留守的孩子帶到身邊，跟父母團聚。

　　另外，伴隨著更多城市逐漸放開、放寬落戶限制，將會有更多農業人口向城市轉移，也會有更多流動人口落戶成為新市民，隨之而來的是城市公共服務資源(特別是教育供給)將會更加緊缺。

　　我們無法改變城鎮化進程下人口流動與需求發展的趨勢，唯有看到趨勢和趨勢中被主流社會遺忘的邊緣群體，并基于此規劃資源分配，才能發揮公共資源和社會部門應有的價值。

　　1.2 通過“在一起”和“入公辦”指數來評估流動人口子女發展的情況

　　2001年，國務院頒發《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出“要重視解決流動兒童少年接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”的“兩為主”政策。

　　進城務工人員(農村戶籍)隨遷子女在公辦學校就讀的比例一直作為評估流動兒童教育狀況的重要指標，伴隨著各地隨遷子女入學政策的變化，義務教育階段進城務工人員隨遷子女規模從2010年的1167萬人，增長到2020年的1430萬人，但是，進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀比例一直在80%左右徘徊。

　　流動人口子女是一個整體，在成長的過程中會經歷“流動”或者“留守”的狀態，進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀比例只能呈現流動兒童的就讀情況，未能將流動人口子女中由于在流入地城市入學、升學遇到困難而導致的留守、回流和再遷的兒童納入統計，通過這一指標難以對流動人口子女教育狀況進行有效的評價。

　　我們在研究過程中會發現，在一些城市雖然在公辦學校就讀隨遷子女人數并沒有增加，但是由于接收隨遷子女就讀的民辦學校被關閉，隨遷子女在公辦學校就讀比例雖然提升了，但是流動人口子女教育的整體狀況反而在下降，因此該指標并不能真實反映流動人口子女在流入地城市平等享有受教育權利的情況。　　

　　2020年，全國義務教育階段進城務工人員隨遷子女1429.74萬人，其中在公辦學校就讀的比例為80.0%?？紤]到流動人口子女是一個整體，2020年，全國義務教育階段留守兒童1289.67萬人，會發現進城務工人員隨遷子女只占進城務工人員子女(隨遷子女+留守兒童)的52.58%，這一指標可以描述進城務工人員子女與父母一起隨遷的比例，我們將其稱為進城務工人員子女“在一起”指數;進一步我們可以算出，義務教育階段進城務工人員子女在流入地公辦學校就讀的比例只有42.1% (42.1%=52.58%*80.0%)，這一指標比“進城務工人員子女在流入地公辦學校就讀比例”更加有效反映出流入地公辦學校在解決進城務工人員子女教育問題上所承擔的責任，我們將其稱為進城務工人員子女“入公辦”指數。

　　上述兩個指標可以延伸到全部流動人口(農村戶籍+城市戶籍)子女，我們采用同樣的方式，引入義務教育階段流動人口子女“在一起”指數和義務教育階段流動人口子女“入公辦”指數。其中隨遷子女包括前述的進城務工人員隨遷子女和“城鎮”等隨遷子女(還包括少量遷入地是鄉村的隨遷子女)，留守兒童則包括了農村留守兒童和“城鎮”等留守兒童，因為隨著城鎮化水平的提高，流動遷移人口中從中、小城市向大城市遷移的人口也在不斷增加，也有很多流動人口家庭，外出打工之后，會將孩子留在戶籍所在地的城鎮地區就讀，目前教育部并未對這部分留守兒童相關統計數據，我們只能參考人口普查數據和教育統計數據對其進行估算。在本報告中我們將主要通過“在一起”和“入公辦”兩組指數，對流動人口子女的發展情況進行評估。

　　1.3 每十萬流動人口各級教育隨遷子女平均在校生數，可輔助判斷流動人口子女發展的情況

　　在非人口普查年份，無論是統計部門的常住人口統計，還是教育部門的隨遷子女、留守兒童統計，都只能呈現在居住地的“局部數據”，而無法統計流動人口子女的全局情況。但是通過教育部門每十萬人口各級教育平均在校生人數，以及統計部門發布的流動人口規模數據，我們可以嘗試對不同年齡階段流動人口子女的總量進行估算。

　　2020年，全國學前教育毛入學率85.2%，每十萬人口中學前教育在園幼兒3441人;全國小學凈入學率99.96%，每十萬人口中小學在校生人數7661人;初中毛入學率102.5%，每十萬人口中初中在校生人數3510人;高中階段毛入學率91.2%，每十萬人口中高中階段教育在校生人數2948人，其中普高高中占在校生總數的60.0%。

　　(1)對于全國的總體情況，我們可以參考統計部門發布的流動人口規模和教育部門發布的每十萬人口各級教育平均在校生數，來估算各級教育階段流動人口子女規模。

　　(2)對于分省、市的情況，我們可以參考統計部門發布的流動人口規模，并結合不同省、市流動人口中跨省遷移、省內遷移的占比情況，再結合教育部門發布的全國或分省、市每十萬人口各級教育平均在校生數，來估算分省、市各級教育階段流動人口子女規模。

　　(3)將全國、分省、市的隨遷子女、進城務工人員隨遷子女規模，與對應的流動人口子女、進城務工人員子女規模進行比較，可以對“在一起”指數進行估算。

　　

　　2.  流動人口子女發展的現狀和挑戰

　　2.1 流動人口子女的發展，“流動”和“留守”是一個兩難的選擇

　　

　　首先來看流動人口子女發展的挑戰，按照挑戰(困難)的來源將其分成兩類：一類是“獲得公共服務方面的困難”，我們主要關注教育和醫療方面的困難;另一類是“家庭自身面臨的困難”，主要關注陪伴兒童時間、家長教育水平和家庭經濟收入方面的困難。

　　流動人口家庭和子女方面，參考家長的工作情況、子女的隨遷和留守情況，分成白領流動人口隨遷子女、農民工家庭隨遷子女和流動人口家庭留守兒童三個類別。

　　流動人口家庭應對困難的情況，考慮不同類型流動人口家庭應對困難的能力，分成可以應對、努力應對和難以應對三種情況，分別用綠色、藍色和紅色標注。

　　流動人口子女發展的挑戰

　　除了留守兒童在家庭陪伴方面會遇到難以應對的挑戰之外，流動人口子女發展的挑戰主要集中在教育方面，我們進一步展開來分析流動人口子女教育問題的全景。

　　在目前的教育制度框架下，一般的成長路徑是，3歲可以進入普惠性幼兒園(2020年，學前教育普惠性幼兒園覆蓋率達到84.7%)，幼兒園畢業后，在居住地附近入讀公辦小學，小學畢業后進入公辦初中，參加中考進入一所普通高中，參加高考成為一名大學生，也就是下圖中的綠色路線。　　

　　流動人口子女教育問題

　　對于一個流動兒童來說，因為戶口跟居住地相分離，原本普通的升學路徑變得分外艱難 ，從入園開始，到后邊的幼升小、小升初、中考、高考，每一小步，都是一道難關。如果闖關不過，還不想讓孩子與父母分離、成為留守兒童的話，那么大概率只能選擇圖中的藍色路線，幼兒園入讀“低收費”民辦幼兒園，在小學、初中階段入讀民辦打工子女學校，到了高中階段，讀職校或者打工，如果想要參加高考的話，一般只能選擇“返鄉”去到戶籍地讀高中。在這條路上，一般要付出比綠色路線更多的金錢，接受的卻是一路“堪憂”的教育。

　　如果讓孩子一直留在老家，或者中途“返鄉”，成為留守兒童，在成長過程中雖然不會遇到教育政策方面的挑戰，但是由于兒童在成長過程中，缺乏父母的陪伴和支持，他們在心理安全感、社會情感發展方面會遇到非常多的挑戰;在初中畢業之后，會有很高的比例入讀職?；蛘咧苯舆M入社會開始打工。

　　2.2 學前教育階段，70%的農民工隨遷子女在民辦幼兒園就讀

　　在流動人口子女接受學前教育的政策方面，2011年，財政部、教育部印發《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》，提出“鼓勵城市多渠道多形式辦園和妥善解決進城務工人員隨遷子女入園”，要求各地要“按照以流入地政府為主、以普惠性幼兒園為主的原則，妥善解決進城務工人員隨遷子女入園問題”，并提出“中央財政視地方工作情況給予獎補”。

　　2015年，財政部、教育部印發了《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》，進一步強調將支持農民工隨遷子女在流入地接受學前教育作為中央財政支持學前教育發展的重要方面。

　　2021年，教育部等九部門關于印發《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》，提到“加強村級幼兒園建設，城市新增人口、流動人口集中地區新建改擴建一批幼兒園，完善城鄉學前教育布局和公共服務網絡，切實保障適齡幼兒入園。”

　　在保障流動人口子女接受學前教育方面，無論是中央還是地方政策都是原則性的，實際情況仍然主要依賴于區縣的落地執行。相對于義務教育階段而言，學前教育未被納入基本公共服務范疇，流動人口子女在父母居住地進入公辦幼兒園就讀仍然非常困難，主要在不受戶籍限制的民辦幼兒園就讀。在教育部每年發布的教育統計數據中，也并不包含流動人口子女接受學前教育相關的統計數據，本文主要使用進城農民工隨遷兒童學前教育數據來盡可能呈現這部分的情況。關于學前教育階段留守兒童的情況，我們認為最核心的問題依然是如何促進留守兒童與父母在一起，而不是努力構建出一套在兒童與父母分離的情況下的學前教育解決方案。

　　2015年，早期教育階段(0-2歲)，中國流動兒童463萬人，城鎮留守兒童744萬人，農村留守兒童784萬人，早期教育階段流動人口子女合計1991萬人，占中國幼兒總人口的39.96%。

　　2015年，學前教育階段(3-5歲)，中國流動兒童590萬人，城鎮留守兒童555萬人，農村留守兒童792萬人，學前教育階段流動人口子女合計1937萬人，占中國學前教育階段兒童的40.08%。學前教育階段，流動人口子女的“在一起”指數為30.46%，只有不到1/3的學前教育階段流動人口子女可以跟父母“在一起”生活。

　　2020年，流動人口規模大幅上升到3.76億人，推測0-2歲流動人口子女規模超過2200萬人(參考《2015年中國兒童人口狀況，事實與數據》，《第七次人口普查數據公報》等進行估算)，超過中國早期教育階段兒童總人口的50%;3-5歲流動人口子女規模超過2500萬人(同0-2歲的估算)，超過中國學前教育階段兒童總人口的45%，準確數據還要等待第七次人口普查詳細數據情況。

　　從2016年開始，國家統計局在每年發布的《農民工監測調查報告》中，都有披露農民工隨遷子女接受學前教育的情況。2016年——2020年，農民工隨遷子女進入公辦園就讀的比例略高于25%，近3/4的農民工隨遷子女在民辦幼兒園就讀，在普惠性幼兒園(公辦園+普惠性民辦園)就讀的比例在60%左右?！　?/p>

　　2020年，3-5歲農民工隨遷兒童入園率(含學前班)86.1%，比全國學前教育毛入園率略高0.9個百分點;在公辦園就讀幼兒占入園兒童的28.9%，比全國公辦園占在園幼兒比例低21.7個百分點;在普惠性民辦幼兒占入園兒童的66.10%，比全國普惠性幼兒園占在園幼兒比例低18.6個百分點。

　　2.3 義務教育階段，“在一起”和“入公辦”指數逐年提高

　　2020年，義務教育階段隨遷子女1999.88萬人，其中進城務工人員隨遷子女1429.74萬人，進城務工人員隨遷子女中，在公辦學校就讀的比例為80.0%。“城鎮”等隨遷子女(還包括少量遷入地是鄉村的隨遷子女)570.14萬人。

　　2020年，義務教育階段留守兒童約2674萬人，其中農村留守兒童1289.67萬人。“城鎮”等留守兒童約1384(±508萬人)，隨著城鎮化水平的提高，流動遷移人口中從中、小城市向大城市遷移的人口也在不斷增加，也有很多流動人口家庭，外出打工之后，會將孩子留在戶籍所在地的城鎮地區就讀，但是目前教育部并未對這部分留守兒童進行統計，本文參考人口普查數據和教育統計數據對其進行估算。

　　2010年-2015年，義務教育階段進城務工人員子女規模不斷增長，占義務教育階段在校生比例不斷增加，農村留守兒童規模一直在2000萬以上，占義務教育階段在校生比例在15%左右波動。2015年-2020年，義務教育階段進城務工人員子女規模增長緩慢，同期義務教育階段在校生總量繼續增長，占義務教育階段在校生比例不斷下降，農村留守兒童規模迅速下降，平均每年減少146.2萬人。

　　

　　關于教育統計數據中農村留守兒童情況的補充說明，《中國教育監測與評價統計指標體系 2015》中對農村留守兒童的定義為：農村留守兒童是指外出務工連續半年以上的農民托留在戶籍所在地家鄉，由父、母單方或其他親屬監護接受義務教育的適齡兒童少年。

　　2016年2月，國務院發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，將留守兒童定義為：留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。此后部分省份，也對留守兒童相關定義進行了調整：

　　山東省在《2016年山東省教育事業發展統計公報》中關于留守兒童統計口徑調整信息為：2016年，留守兒童統計口徑由以往的“外出務工連續半年以上的農民托留在戶籍所在地家鄉，由父、母單方或其他親屬監護接受義務教育的適齡兒童少年”調整為“父母雙方外出務工連續半年以上，或一方外出務工另一方無監護能力，將其托留在戶籍所在地家鄉，由父母委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護接受義務教育的不滿十六周歲的未成年人”。山東省農村留守兒童規模也從2015年的89.4萬人，下降到2016年的20.34萬人，2020年只有10.2萬人。

　　河南省在《2018年河南省教育事業發展統計公報》中定義：農村留守兒童，是指父母雙方外出務工連續半年以上，或一方外出務工另一方無監護能力，將其托留在戶籍所在地家鄉，由父母委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護接受義務教育的不滿十六周歲的未成年人。但是在統計結果方面，并沒有像山東一樣在某一年陡然下降，而是以每年20萬左右的規模，逐漸從2015年的278.92萬人，下降到2020年的187.79萬人。

　　盡管我們并沒有找到更多省份關于農村留守兒童定義調整的信息，但是我們有理由相信，2015年-2020年間，農村留守兒童規模的迅速下降，一方面受益于國家加強農村留守兒童關愛保護工作的成果，另一方面也受部分省份對農村留守兒童定義調整的影響。

　　2010年-2020年，進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀比例一直在80%左右徘徊，但是義務教育階段進城務工人員“在一起”指數和“入公辦”指數卻在逐年提升，2010年-2015年主要是因為進城務工人員隨遷子女規模逐年增加，2015年-2020年則主要受益于農村留守兒童規模的快速下降。

　　2020年，全國小學凈入學率99.96%，每十萬人口中小學在校生人數7661人;初中毛入學率102.5%，每十萬人口中初中在校生人數3510人;2020年，中國流動人口規模3.76億人，義務教育階段隨遷子女(包括城鎮、鄉村戶籍)規模1999.9萬人，其中，在小學就讀隨遷子女1447.6萬人，每十萬流動人口中小學隨遷子女在校生3852人;在初中就讀隨遷子女552.3萬人，每十萬流動人口中初中隨遷子女在校生1470人。

　　考慮以下兩個因素：

　　流動人口的年齡結構主要是以15-59周歲的勞動年齡人口為主，因此每十萬流動人口中同年齡段的子女數應該會高于全國平均水平;

　　流動人口中，從鄉村流向城鎮的人口為2.49億人，占流動人口總數的66%，而中國鄉村人口的出生率是高于城鎮人口的，也會導致每十萬流動人口中同年齡段的子女數會高于全國平均水平;

　　因此我們可以用全國每十萬人口中小學、初中在校生人數來估算每十萬流動人口中小學、初中階段子女人數的下限。據此我們可以估算，2020年，小學階段流動人口子女(隨遷+留守)的“在一起”指數不高于50.28%(=3852/7661)，初中階段流動人口子女(隨遷+留守)的“在一起”指數不高于41.88%(=1470/3510)。

　　無論是從義務教育階段進城務工人員子女“在一起”指數，還是義務教育階段流動人口子女“在一起”指數來看，距離讓更多的流動人口子女能夠與父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、優質、適宜的教育，都還有相當長的路要走。

　　2021年3月，在國新辦新聞發布會“深入貫徹‘十四五’規劃 加快建設高質量教育體系發布會”上，教育部基礎教育司司長呂玉剛表示，妥善解決好進城務工人員隨遷子女的入學問題是實現教育公平的重要體現。教育部下一步將在保障進城務工人員隨遷子女就學方面進一步加大工作力度。重點推進特大城市和人口流入重點地區進一步完善入學政策，切實做到符合條件的隨遷子女能夠應入盡入。

　　2021年11月，教育部公布了《對十三屆全國人大四次會議第8368號建議的答復》，對“關于讓外來務工者隨遷子女都能公平享受九年義務教育的建議”進行了答復。教育部在答復中稱，按照教育部要求，從2021年起，各地均不得要求家長提供計劃生育、超齡入學、戶籍地無人監護等證明材料，精簡不必要的證明材料，鼓勵有條件的地方僅憑居住證入學。

　　2015年10月，國務院頒布《居住證暫行條例》：第十二條，居住證持有人在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利?？h級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供基本公共服務，首要就是“義務教育”。居住證暫行條例自2016年1月1日起施行，如今5年過去了，在很多的城市，“居住證”依然只是隨遷子女入學證明文件之一。

　　對此，我們希望能夠進一步溯源到《義務教育法》，建議盡快修改《義務教育法》第十二條，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，改為“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在居住所在地學校就近入學”。

　　再來看義務教育階段流動人口子女的性別比，其中隨遷子女與進城務工人員隨遷子女之間的差異很小，以下主要將進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童與全國義務教育階段在校生的性別比進行比較。

　　2011年時，進城務工人員隨遷子女和農村留守兒童的性別比均大幅高于全國平均水平，無論是隨遷還是留守，都是男孩更多。此后進城務工人員隨遷子女和農村留守兒童的性別比逐年下降，至2016年，農村留守兒童的性別比與全國平均水平已經完全一致。2016年，進城務工人員隨遷子女性別比仍高于全國平均14各百分點，此后繼續下降，至2020年，仍高于全國平均水平8個百分點。盡管性別選擇的偏好在不斷下降，但是10年了，流動人口家庭依然更傾向于把男孩帶在身邊。

　　2020年，小學階段，進城務工人員隨遷子女在校生中，東部地區占比58.08%，規模為601.0萬人，外省遷入進城務工人員隨遷子女在校生中，東部地區占比76.78%，規模為341.3萬人。初中階段，進城務工人員隨遷子女在校生中，東部地區占比55.65%，規模為219.8萬人，外省遷入進城城務工人員隨遷子女在校生中，東部地區占比75.73%，規模為120.2萬人。

　　2020年，小學階段，農村留守兒童在校生中，中部地區占比51.20%，規模為437.3萬人，西部地區占比33.39%，規模為285.2萬人;初中階段，農村留守兒童在校生中，中部地區占比50.78%，規模為221.1萬人，西部地區占比33.45%，規模為145.6萬人。　

　　2020年，進城務工人員隨遷子女規模最多的10個省份分別是廣東、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、四川、廣西和河北，占中國進城務工人員隨遷子女在校生總數的67.75%。廣東(53.75%)、江蘇(64.80%)和浙江(79.72%)以外省遷入為主，其余省份以本省外縣遷入為主。

　　2020年，農村留守兒童規模最多的10個省份分別是湖南、河南、四川、安徽、江西、廣東、湖北、云南、貴州和廣西，占中國農村留守兒童在校生總數的81.51%?！　?/p>

　　2020年，小學階段，隨遷子女(含進城務工人員隨遷子女)在校生人數，呈現出兩端低、中間高的分布，一年級和六年級在校生人數較少，二年級到五年級在校生人數較多，小學三年級達到最高，隨遷子女在校生人數256萬人，其中進城務工人員隨遷子女182萬人。初中階段，分年級隨遷子女(含進城務工人員隨遷子女)在校生人數，比小學階段減少了15%-20%，并且隨遷年級的升高，在校生人數持續減少，初三年級，隨遷子女在校生人數172萬人，其中進城務工人員隨遷子女124萬人。

　　2020年，小學階段，農村留守兒童在校生人數，呈現出低年級少，中高年級多的分布，小學一年級最少，農村留守兒童在校生人數125萬人，越來越多的流動人口家庭，在入學低年級會陪伴兒童在一起，避免讓孩子成為留守兒童。在小學階段所有年級中，進城務工人員隨遷子女人數均高于農村留守兒童人數。初中階段，初一年級最少，農村留守兒童在校生人數141萬人，在初中階段，各年級農村留守兒童人數仍高于進城務工人員隨遷子女人數。關于“城鎮”等留守兒童的情況，我們只知道有相當規模的存在，但是難以了解到更多的數據情況。

　　以上僅僅是2020年靜態的分年級的統計數據，無法反應流動人口子女入學、升學過程中的在校生人數的變化情況。因此，我們追蹤2012年小學入學，2020年初三在讀的流動人口子女，觀察隨著年級升高流動人口子女在校生人數變化的情況。

　　2012年，進城務工人員隨遷子女一年級在校生202萬人，二年級時在校生人數下降到172萬人(2013年開始，全國統一學籍登記，各年級在校生人數平均下降5%左右)，二年級-五年級在校生人數基本保持穩定，受小升初升學因素影響，六年級時比五年級減少了14萬人， 初一在校生人數比六年級又減少了19萬人，此后繼續逐年小幅下降，至2020年，初三時在校生人數只有124萬人，比2012年小學入學時減少了78萬人。“城鎮”等隨遷子女方面，一直在50萬左右波動，總體趨勢是在小學入學之后逐漸增加 ，至小學四年級時達到最多為55萬人，此后緩慢下降，至初三年級下降至48萬人。

　　2012年，農村留守兒童一年級在校生268萬人，此后隨著年級的升高，在校生人數逐年減少，至2020年，農村留守兒童初三在校生人數147萬人，考慮到近年來流動人口規模仍然在逐年上升，隨遷子女規模又沒有同步增加，因此農村留守兒童規模的減少，很大概率會轉化成“城鎮”等留守兒童，雖然離開了農村，但是留守的狀況卻并未改變。

　　2012年進入小學就讀的進城務工人員隨遷子女在校生人數，隨著年級的升高而逐漸下降，在小升初階段減少最快，我們對不同年度進城務工人員隨遷子女在小升初時的情況進行比較。

　　2014年，進城務工人員隨遷子女小學畢業生人數為108.1萬人，初中招生人數為118.1萬人，如果忽略雙向流動數據，意味著有約10萬名農村留守兒童，在小升初的時候，可以來到父母居住的城市，跟父母生活“在一起”。

　　2016年，進城務工人員隨遷子女小學畢業生人數達到130.0萬人，比2014年增加21.9萬人，同期初中招生人數126.5萬人，忽略雙向流動數據，2016年，在小升初階段，約3.5萬名進城務工人員隨遷子女“返鄉”，變成農村留守兒童或者“城鎮”等留守兒童。此后隨遷子女“返鄉”規模逐年增加，至2020年，在小升初階段隨遷子女“返鄉”規模為15.6萬人，平均每10名進城務工人員隨遷子女小學畢業生中就有一名要離開他們居住、生活的城市，僅僅為了一個升學的機會，不得不“返鄉”變成留守兒童。

　　從根源上解決留守兒童問題，需要讓更多的留守兒童可以來到城市跟父母生活“在一起”。但是，近年來越來越多的隨遷子女，雖然能夠在父母居住地所在城市進入小學讀書，但是隨著年級升高，由于初中學位供給和未來中考、高考的限制，很多孩子卻不得不離開現在居住、生活的城市，返回陌生的“老家”(所謂返鄉，實為離家)繼續就讀。

　　希望有更多人看到這些事實，我們不僅要努力解決義務教育階段隨遷子女的教育問題，也需要一起推動降低隨遷子女在居住地參加中考、高考的限制，提供更多的初高中學位，避免更多的流動兒童“返鄉(離家)”成為留守兒童。

　　2.4 義務教育階段后，就地參加中高考依然困難重重

　　關于流動人口子女義務教育階段后參加升學考試情況，留守兒童在戶籍參加升學考試并不會遇到政策方面的困難，主要的挑戰仍然來自家庭的支持和陪伴，因此本文主要關注隨遷子女在流入地參加升學考試的情況。

　　2012年，國務院辦公廳轉發《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，要求各省、自治區、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺。截至2020年，除西藏外，全國30個省、自治區、直轄市(不含港澳臺)均相繼出臺了隨遷子女在流入地參加高考的相關文件，不同地區政策差異很大，既有像山東、河南、河北等幾乎完全開放的省份，也有像北京、天津等只開放報考中、高職，不能報考本科院校的地區。關于隨遷子女在居住地參加中考的相關文件更是要深入到市和區縣，本文將不會對各地的政策情況進行更多分析，而是聚焦于在目前的政策環境下，隨遷子女接受義務教育階段后教育的招生、在校生人數、在流入地參加高考人數的變化情況。

　　2013年——2020年，普通高中隨遷子女招生人數從25.5萬人逐年增長到58.4萬人，初中畢業生中隨遷子女在居住地升入普通高中的比例也從2013年27.77%逐年增長到39.64%，依然大幅低于全國初中畢業生升入普通高中的比例，這還沒有不考慮到很多隨遷子女受政策限制，無法在流入地參加中考，只能提早“返鄉”繼續就讀，而無法在居住地作為隨遷子女畢業的情況。

　　進入普通高中之后，隨著年級的升高，外省遷入隨遷子女在校生人數變化很小，本身外縣遷入隨遷子女在校生人數甚至還會有所增加，因此本文不再對普通高中隨遷子女在校生人數進行比較。

　　2013年——2020年，普通高中隨遷子女在校生的性別比，與義務教育階段情況類似，隨遷子女在校生的性別比一直比全國普通高中在校生的性別比高10-20個百分點。2016年以后，隨遷子女在校生性別比逐年下降，至2020年，普通高中隨遷子女在校生性別比仍然高于全國平均14個百分點，這一結果更像是早期隨遷子女性別比的情況，在升學過程中的自然延續?！　?/p>

　　2013年，各省、自治區、直轄市“就地高考”政策陸續出臺，隨遷子女在居住地參加高考人數逐年增加，2013年只有0.44萬隨遷子女在居住地報名參加高考，2020年，已經有25.6萬人隨遷子女在居住地報名參加高考，占當年高考報名人數的2.39%。

　　我們對2020年參加高考的25.6萬名隨遷子女的升學歷程進行回溯，他們應該2014年進入初中、2017年升入高中。2014年，全國初中招生人數1447.82萬人，其中隨遷子女155.5萬人，占當年初中招生人數10.74%。　　

　　2017年，高中招生隨遷子女人數42.81萬人，只占2014年初中招生隨遷子女人數155.5萬人的27.53%，同期2017全國普通高中招生人數占2014年初中招生人數的比例為55.26%，隨遷子女在居住地升入高中的幾率只有全國平均水平的一半。

　　2020年，隨遷子女高考報名人數25.6萬人，占當年高考報名人數的2.39%，2020年，流動人口規模占全國人口比例超過1/4，從以上數據中不難看出，目前隨遷子女在居住地報名參加高考的人數，還遠遠不能滿足需求，未來，需要更加有力措施，推動各地進一步開放隨遷子女在居住地參加升學考試。

　　

　　3. 流動人口子女的課外服務

　　2017年，《教育部辦公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》中要求，“課后服務要優先保障留守兒童、進城務工人員隨遷子女等亟需服務群體”。

　　2021年，教育部一方面加大力度規范校外培訓機構，另一方面大力推動開展假期托管服務，學校課后服務。7月，國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》再次要求，提升學校課后服務水平，包括保證課后服務時間，提高課后服務質量，拓展課后服務渠道等，以滿足學生多樣化需求。

　　在社會層面，無論是在城市還是鄉村，社區兒童之家(還有“兒童中心”“兒童友好家園”“兒童幸福家園”“兒童快樂家園”“兒童服務站”等多種名稱)作為社區兒童公共服務體系的重要組成部分，主要為兒童的全面發展提供支持和保障。

　　2011年頒布實施的《中國兒童發展綱要(2011-2020年)》，提出了“90%以上的城鄉社區建設1所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持和轉介等服務的兒童之家”的目標。截至2020年底，全國共有兒童之家32.1萬個(全國共有62.2萬個城鄉社區)，未能實現《中國兒童發展綱要(2011-2020年)》的目標，“中西部地區兒童之家建設相對滯后問題較為明顯，部分地區建有兒童之家的社區占比偏低，個別省份不到10%”。這還只是從數量方面看的情況，考慮到各地兒童之家建設和運行的水平與質量也存在著較為顯著的地區、城鄉差異，很多的兒童之家缺乏運營人員的投入，最后成了物資堆放的倉庫。

　　2021年頒布實施的《中國兒童發展綱要(2021-2030年)》，只是提出了“城鄉社區兒童之家覆蓋率進一步鞏固提高，服務能力持續提升”的目標，跟上一輪兒綱的目標相比，保守了很多。

　　本文所指的課外服務，是在常規學校學習時間之外，包括日常的課后時間，節假日和寒暑假，在學?；蛏鐓^環境中。面向兒童群體提供的兒童看護、集體游戲活動、文體活動、閱讀指導、綜合實踐、興趣拓展、作業輔導等服務。

　　流動人口子女的課外服務，按照人口遷入和遷出，分為人口流入地區(以流動兒童為主)和人口流出地區(以留守兒童為主);按照服務場景，分為在學校提供的服務和在社區提供的服務。“雙減”政策以來，教育部正在加大力度提升學校課后服務水平，因此本文將聚焦于討論社區場景，在人口流入地區，流動人口子女主要居住在老城區、城中村或城鄉結合區;在人口流出地區，則廣泛分布在中西部城鎮和鄉村地區。

　　3.1 流動兒童的課外服務，讓兒童之家遍布每個城鄉社區

　　在人口流動人口聚居的社區，主要服務對象一般會包括社區里的本地戶籍兒童和流動兒童，雖然我們會關注不同類型兒童需求的差異，但是從社會融入的視角考慮，日常開展服務過程中不會對兒童進行更多篩選?？紤]到流動人口子女是一個整體，那么社區里流動人口家庭中的留守兒童也需要作為潛在的被服務對象被關注，這樣才能夠更多的了解兒童留守背后的原因，促進更多的流動人口子女跟父母在一起居住、生活。

　　為流動兒童(隨著戶籍制度改革的不斷深化，在超大、特大城市也在不斷放寬、取消落戶限制，因此潛在的服務對象也可以擴展為，城市新市民子女和城市中低收入家庭兒童)提供公益性的課外服務主要有以下幾個方面的價值：

　　(1)滿足兒童安全的需求，為社區內中、低收入家庭兒童提供安全的場所與成人看護

　　之所以把“提供安全場所”放在第一項，首先是因為這項功能幾乎是無門檻的——任何類型的課外服務，只要空間處于開放狀態、且有成年人管理或提供服務，客觀上就在提供安全看護的服務，其次人身安全是兒童最為基礎的需求，安全看護，是低齡流動兒童所在家庭的剛需。

　　現實中，為流動兒童，尤其是12歲及以下低齡兒童提供成人看護(安全托管)或安全的活動場所，是公益課外服務一項極為重要的功能。對于很多的流動人口家庭來說，即使入學問題可以解決，但是由于無法解決課后的安全看護問題，也不得不選擇讓孩子成為留守兒童。

　　對于學前大齡或學齡低年級流動兒童，他們的父母大多是雙職工，且工作時間長(甚至會工作到晚上11-12點才下班)、周末加班多(在工業園區工作生活的家庭則更為突出)。不同于普通城市家庭，流動家庭大多沒有祖輩幫忙看護，經濟條件也不足以請育兒嫂。大多數學齡孩子在放學后-父母下班前這段時間(以及周末、寒暑假)，都是獨自在家，或由鄰居、老鄉臨時照應。為低收入家庭兒童提供安全托管服務，不僅是服務于兒童，更是對家庭的支持，有利于讓家長更放心的投入工作生計，提高家庭收入。此外，針對青少年的課外服務在客觀上也能幫助孩子抵御外部環境中負面或高危行為的影響，降低青少年行為不當或青少年犯罪幾率。

　　(2)彌補家庭財富差距導致的課外服務資源與機會分配的失衡

　　大多數流動兒童在城市里入讀的學校，無論是公辦還是民辦，在學校管理、教學質量方面通常是較薄弱的學校，流動人口家庭受限于家長的受教育水平，在學業方面為兒童提供的支持也相對有限，公益性課外服務的提供，是彌補學校、家庭教育投入不足的重要途徑。美國課外教育領域的研究經驗表明，針對邊緣兒童的課外教育服務可以在彌補學校教育質量、提高學生成績方面扮演重要角色。尤其是在暑假期間，由于家庭陪伴與額外學習機會的長時間缺失，邊緣兒童往往會經歷“暑期倒退”(與其它同齡人的學習表現差距加大)，課外教育在暑假就能起到更為顯著的學習支持作用。

　　另一個重要功能是提供閱讀指導、音樂、體育、美術、游戲等興趣活動或社會實踐活動機會，以彌補流動人口家庭在經濟方面比較難以承擔商業服務的價格，在時間和能力意愿方面也比較難像城市中產階級家庭一樣經常陪孩子一起外出活動帶來的機會缺失。如果能力、條件允許，還可提供內容上更加豐富、對標商業機構的各種興趣班和社會實踐活動，公益課外服務也可以采用更低成本的服務策略、慈善資源補貼等方式，讓服務更加平價，為低收入群體所接受。

　　(3)通過陪伴、社群培育、社區參與等方式，提升兒童社會情感能力

　　通過在服務中獲得陪伴關系、以及社區參與機會，兒童得以在課外服務中增強社交能力，樹立自我認知、在自己的社區和社群中找到歸屬感，并在傳統課堂學習之外提升自信。不同于教育功能，這類功能往往與公益組織的教育專業能力或直接的資金投入沒有直接關系，更多關乎服務實施的方式、服務者與兒童的關系、兒童參與服務的過程體驗等更“無形”的因素。這些對兒童潛移默化的影響，雖然不指向具體的技藝提升，但對兒童的長期身心發展以及未來更好地融入城市都十分重要。然而，這些延展功能在評估公益課外服務的價值時，往往被低估甚至忽略。

　　(4)以課外服務為切入點深入社區，在公共資源匱乏的流動人口社區，推動社區資源動員和社群自我服務

　　從服務入手、深入社區并逐漸把社區兒童之家發展成社區公共空間——這是許多流動兒童社區課外服務組織的發展路徑。城中村或其它流動人口相對聚集的城市社區，往往是城市公共資源的洼地，培育社群甚至社區自組織，推動動員社區資源和社群的自我服務，是在現有資源環境下改善流動兒童及流動人口處境的重要手段。

　　同時，這些社區組織也能充分發揮毛細血管的作用，增強社區韌性、提高對外部環境沖擊的抵御能力。例如，在2020年新型冠狀肺炎疫情期間，很多一線組織和社區志愿者社群在社區抗疫、居民互助服務等方面，起到了關鍵作用。

　　2020年末，城市流動兒童預計超過4000萬人，其中義務教育階段隨遷子女規模2000萬人，面對如此龐大規模的流動兒童群體，重點不在于個別行動者業務的規?；?，而在于行業整體聯合發力，識別最基礎、最緊迫的共性需求，探索如何在有限的資源下以更加高效、經濟的方式回應需求，并將成功經驗及時總結輸出，從而提高公益課外服務的有效供給，回應流動人口子女在課外服務方面大規模的現實需求。期待有一天，社區兒童之家可以像快餐店、便利店一樣遍布每個城鄉社區。更多信息，參見《安全、有意義的課外時光：流動兒童課外服務為什么重要、如何做得更好》。

　　3.2 留守兒童的課外服務，讓兒童可以和父母“在一起！”

　　在人口流出的社區，主要服務對象一般會包括社區里跟父母在一起的兒童和留守兒童，前述關于流動兒童課外服務的價值，對于留守兒童群體來說，也完全適用。

　　(1)滿足兒童安全的需求，為社區內中、低收入家庭兒童提供安全的場所與成人看護;

　　(2)彌補家庭財富差距導致的課外服務資源與機會分配的失衡;

　　(3)通過陪伴、社群培育、社區參與等方式，提升兒童社會情感能力;

　　(4)以課外服務為切入點深入社區，在公共資源匱乏的社區，推動社區資源動員和社群自我服務。

　　但是，對于留守兒童群體來說，最大的挑戰來自于跟父母分離導致的家庭支持和陪伴的缺失，在社區為其提供課外服務只能盡力來彌補和緩解這種這方面的缺失，卻無法從根源上解決問題。

　　即使是按照最嚴格留守兒童定義，“留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人”，截至“十三五”末，全國共有農村留守兒童643.6萬名，如果再納入“城鎮”等留守兒童，以及父母一方外出務工的“留守兒童”群體，考慮到流動人口規模比2015年增加了1.29億人，留守兒童總規模將不會低于2015年底的6877萬人。對于規模如此龐大的兒童群體來說，除了通過國家政策和社會環境的支持，讓他們能夠與父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、優質、適宜的教育，安全、健康地成長之外，別無它法。

　　本文來自新公民計劃

　　文 | 研究整理 | 魏佳羽

　　原標題為《在一起!中國流動人口子女發展報告 2021》