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□ 立法眼

□ 本報(bào)記者 朱寧寧

受疫情影響，今年“五一”假期期間，許多地方的跨省游甚至跨市游都無奈受限，這無疑讓旅游業(yè)雪上加霜。

為支持旅行社行業(yè)紓困發(fā)展，文化和旅游部辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整暫退旅游服務(wù)質(zhì)量保證金相關(guān)政策的通知》，提出符合相關(guān)要求，享受暫退旅游服務(wù)質(zhì)量保證金政策的旅行社，可申請將暫退比例提高至100％，補(bǔ)足保證金期限延至2023年3月31日。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，此舉將有效緩解旅行社面臨的資金壓力。

應(yīng)當(dāng)看到，為了解決當(dāng)前旅行社遭受疫情重創(chuàng)的現(xiàn)實(shí)難題，國家及地方政府對于旅游業(yè)的紓困出臺了一系列政策措施，除暫退旅游質(zhì)保金外，還有暫緩繳納員工社保、金融支持等。但一些專業(yè)人士在接受《法治日報(bào)》記者采訪時(shí)指出，國家及地方政府出臺的各項(xiàng)支持措施仍屬于政策層面，應(yīng)當(dāng)考慮將成熟的行之有效的政策經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律，為旅游業(yè)提供更為穩(wěn)定、可靠、長遠(yuǎn)的保障，更好地幫助旅游業(yè)走出困境。

紓困幫扶仍需多方發(fā)力

拿什么來拯救旅游業(yè)？文化和旅游部法治專家委員會委員、浙江大學(xué)城市學(xué)院文化和旅游法治研究中心執(zhí)行主任胡斌認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從降低企業(yè)成本和增加企業(yè)收入兩方面出臺更多積極的扶持政策。一方面，可以出臺多個(gè)降低成本的政策，包括暫緩繳納員工社保，減少旅行社裁員；適當(dāng)減免辦公場所租金；整合責(zé)任險(xiǎn)、意外險(xiǎn)和保證保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低旅行社綜合保險(xiǎn)費(fèi)率等。另一方面，出臺增加企業(yè)收入的政策，比如，根據(jù)旅行社等級和規(guī)范經(jīng)營情況直接給予資金補(bǔ)助，協(xié)調(diào)相關(guān)部門開放旅行社發(fā)票事項(xiàng)等。此外，有條件的地方政府還可以發(fā)放周邊游短途游消費(fèi)券，幫助旅行社提前鎖定消費(fèi)需求。

除了中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)之外，國內(nèi)大部分低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的景區(qū)、主題公園仍正常營業(yè)，但受疫情影響，出游者明顯減少。對此，胡斌給出了更為具體的建議。

在胡斌看來，政府可以考慮適當(dāng)減少部分景區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，降低景區(qū)運(yùn)營成本，并將景區(qū)納入公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的對象，提升景區(qū)周邊環(huán)境。同時(shí)，將景區(qū)作為旅游目的地營銷的重要內(nèi)容，降低景區(qū)的營銷成本。此外，景區(qū)自身也可以采取一些“自救”措施，比如，各個(gè)景區(qū)之間可以“抱團(tuán)取暖”，通過產(chǎn)品組合讓利給旅游者，吸引周邊旅游者開展短途短時(shí)休閑游，還可以利用直播、虛擬現(xiàn)實(shí)等新技術(shù)，創(chuàng)新旅游產(chǎn)品，增加景區(qū)對游客的吸引力。

需要加大政策落實(shí)力度

值得一提的是，為了提振旅游業(yè)，不久前，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、文化和旅游部等十四部門印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)恢復(fù)發(fā)展的若干政策》，針對包括旅游業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)，提出了3個(gè)方面43項(xiàng)具體政策措施，可謂“力度空前”。

一系列政策為文旅市場注入了信心與力量，被視為助力旅游業(yè)復(fù)蘇的“及時(shí)雨”，但也有一些業(yè)內(nèi)人士對此表示謹(jǐn)慎樂觀。

“目前發(fā)布的紓困政策通知都不具有強(qiáng)制性，并且需要財(cái)政、金融、旅游、商務(wù)等各部門具體落實(shí)。在沒有法律明確規(guī)定以及在現(xiàn)有法律、法規(guī)或者部門規(guī)章沒有修訂或通過法定程序暫緩、調(diào)整適用情況下，各相關(guān)部門仍必須按照既有法律規(guī)定執(zhí)行。這在一程度上會影響紓困政策的落地執(zhí)行?！北本┦蟹▽W(xué)會旅游法學(xué)研究會副會長李廣認(rèn)為，僅僅是政策呼吁和倡導(dǎo)很難切實(shí)將相關(guān)紓困舉措落到實(shí)處。比如，目前的紓困政策中，有通知要求“政府采購住宿、會議、餐飲等服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，不得以星級、所有制等為門檻限制相關(guān)企業(yè)參與政府采購”，但由于該通知并不具有法律約束力，有關(guān)部門在采購時(shí)仍堅(jiān)持星級酒店不得采購、旅行社開具發(fā)票不得報(bào)銷等“土政策”。

在李廣看來，疫情已進(jìn)入常態(tài)化背景下，只有把目前紓困政策的“紅頭文件”固化為法律，給相關(guān)管理部門以政策落地的權(quán)限，并規(guī)定違反有關(guān)政策的責(zé)任，才能使相關(guān)政策真正落地，給企業(yè)以明確的信心和預(yù)期。

發(fā)揮法治穩(wěn)定預(yù)期作用

新冠肺炎疫情席卷全球，給全球的旅游業(yè)造成了極大沖擊。據(jù)了解，目前一些旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國家已經(jīng)通過立法手段助力旅游業(yè)紓困。比如，印度尼西亞通過立法的方式對在疫情期間不解雇員工的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼，支持旅游企業(yè)留住骨干員工。又如，日本政府根據(jù)緊急立法明確規(guī)定，如果飯店愿意在疫情期間對飯店進(jìn)行數(shù)字化改造提升智能化程度，愿意進(jìn)行綠色節(jié)能改造降低飯店的碳排放，政府將依法給予財(cái)政補(bǔ)貼，從而提升日本旅游業(yè)的競爭力，為日本旅游業(yè)的低碳化奠定基礎(chǔ)。希臘、意大利、西班牙、德國等國家也采取了類似措施。

“從上述國家應(yīng)對疫情采取的措施及方式來看，通過立法的方式將紓困、扶持措施法定化，使得旅游經(jīng)營者產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，可以最大限度地讓旅游經(jīng)營者安心經(jīng)營，堅(jiān)定信心，從而渡過難關(guān)?！蔽幕吐糜尾糠ㄖ螌＜椅瘑T會委員、北京第二外國語學(xué)院文化旅游法律法規(guī)研究中心副主任王天星說。

王天星指出，由于政策、措施從啟動、研究、協(xié)調(diào)、出臺到落地見效會存在時(shí)間差，將導(dǎo)致很多實(shí)力較弱的市場主體還來不及享受相關(guān)的政策利好，就可能已經(jīng)被迫退出旅游市場，這顯然不利于旅游業(yè)的健康發(fā)展。

“疫情常態(tài)化的大背景下，必須通過法治的方式來提升旅游業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。提升旅游業(yè)應(yīng)對危機(jī)能力，是建設(shè)法治中國進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待的問題。”王天星指出，旅游業(yè)因疫情而遭受的沖擊、面臨的困難不是臨時(shí)、短暫的，而是具有長期性。因此，對于旅游業(yè)的紓困扶持幫助不能僅僅依靠政策，應(yīng)通過立法將行之有效的政策固定下來，上升為法律，賦予其約束力、強(qiáng)制力，依法啟動對旅游業(yè)的救助、紓困措施，方能為旅游業(yè)提供更為堅(jiān)實(shí)的保障。