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早晨7點左右起床，9點左右吃完早飯出門買菜，買完菜回家收拾家務，中午吃點水果之后休息，下午四五點鐘吃晚飯，接著在小區(qū)里遛彎兒。

這是北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)某小區(qū)居民毛女士大多數日子的活動軌跡。毛女士今年65歲，感覺退休之后“無所事事”。

近日發(fā)布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告(2020)No.11》(以下簡稱《社會保障綠皮書》)認為，這正是我國養(yǎng)老服務體系建設在“十四五”時期(2021年至2025年)必須打通的“堵點”、消除的“痛點”之一，即目前的養(yǎng)老服務不能讓老年人老有所為。

在《社會保障綠皮書》課題組看來，養(yǎng)老服務體系建設的其他“堵點”“痛點”還包括：居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老之間仍不協調、醫(yī)養(yǎng)在“結合”方面仍需下功夫等，以至于無法滿足老年人多樣化多層次的養(yǎng)老服務需求。

實施積極老齡化戰(zhàn)略

鼓勵老年人老有所為

7月7日下午，在小區(qū)一棟居民樓下，《法制日報》記者見到了正在和老街坊聊天的毛女士。此時，太陽已經偏西，有風，正適合納涼。

毛女士退休前是一名教師，十幾年前為了孫子上學，搬到這套房子里，把自己位于城里的一套房子騰給孫子住。

老兩口想孫子時，會趁著周末開車把孫子接到身邊“放放風”。孫子不在身邊時，他們每天就是買菜做飯干家務。

“年輕的時候愛打羽毛球，也愛游泳，最喜歡的還是旅游。”毛女士在回憶自己的青春歲月時說。

“剛搬到大興時還能繞著居民樓遛彎兒十幾圈，但現在歲數大了，身體不好，最近幾天都沒出門。”毛女士一臉苦笑。

在毛女士看來，與退休前最大的差別，是退休后不知道能干點啥。

近日發(fā)布的《社會保障綠皮書》認為，黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務業(yè)進入了快速發(fā)展時期。特別是自《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》頒布以來，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系已經基本形成。

根據民政部的數據，截至2019年年末，全國共有養(yǎng)老機構和設施17.77萬個，養(yǎng)老服務床位754.6萬張。

但目前養(yǎng)老服務體系建設發(fā)展不平衡的問題仍然存在，養(yǎng)老服務的總體質量和水平仍然不能令人滿意，養(yǎng)老服務的供給與老年人的需求仍然存在脫節(jié)等問題。

因此，《社會保障綠皮書》撰稿人、中共中央黨校(國家行政學院)社會和生態(tài)文明教研部教授青連斌認為，“十四五”時期，養(yǎng)老服務體系建設必須打通“堵點”，消除“痛點”，持續(xù)完善居家社區(qū)機構養(yǎng)老相協調、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系。

老年人無所事事正是其中一個“堵點”和“痛點”，其背后是我國應對人口老齡化戰(zhàn)略和政策體系仍存在短板。

青連斌認為，面對我國日益嚴峻的人口老齡化形勢及其挑戰(zhàn)，相關部門制定和實施了健康老齡化規(guī)劃。

“老年人不僅需要健康、長壽，而且需要積極參與社會經濟文化和公共事務，老年人是社會的寶貴資源，他們仍然是社會財富的創(chuàng)造者和社會發(fā)展進步的積極貢獻者。”青連斌稱，必須適時把我國應對人口老齡化戰(zhàn)略和政策體系從健康老齡化轉向積極老齡化并落地實施，老年人不僅要老有所養(yǎng)、老有所依，也要老有所學、老有所樂、老有所為。

北京師范大學中國公益研究院助理院長高云霞在接受《法制日報》記者采訪時稱，積極老齡化非常重要，因為絕大部分老年人仍然健康且充滿活力，他們的自我價值的實現和社會交往也會促進其健康，所以，確實需要從養(yǎng)老服務規(guī)劃方面出臺更多的扶持政策，比如鼓勵開辦老年大學、支持老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

制度化明確居家養(yǎng)老

人財物支持不拖后腿

考慮到自己和老伴兒年紀越來越大，老兩口開始考察附近的養(yǎng)老院，但一家一家看下來，也沒找到可心的養(yǎng)老機構。

“如果突然犯病了，要是不死，老伴兒照顧不了我，那就得去養(yǎng)老院。”毛女士說。

但毛女士還有另外一個考慮，那就是等孫子長大后，老兩口搬回城里住，孫子一家回大興住。

在她看來，城里的房子足夠他們居住，社區(qū)養(yǎng)老設施齊全，有老年活動站，有針對獨居老人、空巢老年人的專門服務，有社區(qū)衛(wèi)生服務站，能滿足自己的飲食需求、醫(yī)療需求、家庭衛(wèi)生需求，“住家里就能養(yǎng)老”。

根據青連斌的研究，在“十二五”期間，養(yǎng)老服務體系建設的重點實際上是放在機構養(yǎng)老方面，為此出臺了包括建設補貼和運營補貼等激勵措施，支持養(yǎng)老機構的建設和增加床位供給。“十三五”時期，我國發(fā)展養(yǎng)老服務的政策思路有所調整，居家養(yǎng)老的基礎地位得到重視，新的養(yǎng)老服務體系初步形成。

高云霞認為，在東方文化背景下，老年人還是傾向于生活在熟悉的環(huán)境中，在社區(qū)就近養(yǎng)老，在“十二五”期間我國以機構養(yǎng)老為主背后的原因在于長期以來養(yǎng)老服務發(fā)展的慣性所致，畢竟我國的養(yǎng)老服務是從機構起步，機構養(yǎng)老在專業(yè)化服務體系方面也是走在前列，由此形成機構養(yǎng)老為主的地位。

高云霞稱，但北京的“9064”(到2020年實現90%的老年人居家養(yǎng)老，6%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，4%的老年人機構養(yǎng)老)和上海的“9073”(90%家庭自我照顧，7%社區(qū)居家養(yǎng)老服務，3%機構養(yǎng)老)等地方實踐卻說明，老年人居家和社區(qū)養(yǎng)老才是社會發(fā)展的趨勢，未來應該成為養(yǎng)老服務體系的主流。

《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》頒布以來，國務院辦公廳、民政部及相關部門配套出臺50多件具體指導性文件，涵蓋了養(yǎng)老服務各個領域，“養(yǎng)老服務政策框架基本確立”。

青連斌認為，“十四五”期間，發(fā)展養(yǎng)老服務的重點、需要打通的一個“堵點”是，必須從以前重機構、輕居家轉變到打牢居家養(yǎng)老的基礎上來，滿足大多數老年人居家養(yǎng)老服務的需求，“國家在發(fā)展居家養(yǎng)老服務方面出臺許多政策，關鍵是落實到位”。

在高云霞看來，從制度供給的角度看，在各地實踐和國家政策的基礎上，亟須在國家層面通過立法對居家養(yǎng)老的地位予以制度化明確，同時從人財物等方面健全和完善居家養(yǎng)老服務支持體系。

為醫(yī)養(yǎng)結合提供保障

解決老年人就醫(yī)難題

毛女士提出了自己對居家養(yǎng)老的期待：“除了有老年飯桌之外，有老年醫(yī)務室，量量血壓，突發(fā)疾病能幫著聯系醫(yī)院。”

在青連斌看來，醫(yī)養(yǎng)結合不能很好 “結合”，不能解決老年人的看病問題，也是一個“堵點”和“痛點”。

青連斌分析認為，養(yǎng)老機構“醫(yī)養(yǎng)結合”的“醫(yī)”，主要包括兩個方面：一是醫(yī)療，二是護理。

醫(yī)療包括，養(yǎng)老機構以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務，醫(yī)療衛(wèi)生機構為養(yǎng)老機構開通預約就診綠色通道，為入住老年人提供醫(yī)療巡診、健康管理、保健咨詢、預約就診、急診急救、中醫(yī)養(yǎng)生保健等服務，確保入住老年人能夠得到及時有效的醫(yī)療救治。

護理則是養(yǎng)老機構作為醫(yī)院醫(yī)療救治后的老人的后期康復護理場所，為老年人提供康復期護理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關懷等健康和養(yǎng)老服務。養(yǎng)老機構在醫(yī)養(yǎng)結合中的職能定位，最主要的是養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構，直接為入住老人提供醫(yī)療服務。

青連斌稱，養(yǎng)老機構可根據服務需求和自身能力，按相關規(guī)定申請開辦老年病醫(yī)院、康復醫(yī)院、護理院、中醫(yī)醫(yī)院、臨終關懷機構等，也可內設醫(yī)務室或護理站，提高養(yǎng)老機構提供基本醫(yī)療服務的能力。“養(yǎng)老機構要避免一哄而起內設醫(yī)療機構的做法”。

青連斌還提醒說，醫(yī)養(yǎng)結合的“醫(yī)”，應該嚴格同醫(yī)院的醫(yī)療服務區(qū)分開來。醫(yī)養(yǎng)結合、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，不應該簡單地理解為養(yǎng)老院內設醫(yī)院，醫(yī)院直接開辦養(yǎng)老院。

“從機構養(yǎng)老來講，醫(yī)養(yǎng)結合的主體和主角是養(yǎng)老機構，衛(wèi)生和醫(yī)療部門是配角，是配合和支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)養(yǎng)結合、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的一方。從居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老來講，醫(yī)養(yǎng)結合的主體和主角是衛(wèi)生和醫(yī)療機構，主要是開展社區(qū)醫(yī)療服務和上門服務。”青連斌認為。

在高云霞看來，一方面，醫(yī)養(yǎng)結合模式，主要強調擁有醫(yī)療資源或養(yǎng)老資源的主體能夠結合或合作，為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生、康復再到長期護理等服務鏈條，形成一個比較連續(xù)和完善的服務體系;另一方面，并非是要鼓勵醫(yī)養(yǎng)結合機構替代醫(yī)療機構的醫(yī)療服務，而是以向老年人提供慢病管理和基礎疾病等醫(yī)療服務為重點。

高云霞認為，在此基礎上，國家可以出臺相應優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量辦醫(yī)，鼓勵養(yǎng)老機構設立醫(yī)療或康復機構、醫(yī)保定點等，比如簡化相應審批手續(xù)等，從制度上為醫(yī)養(yǎng)結合提供保障，解決老年人就醫(yī)難題。