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近日，國家發(fā)改委向社會(huì)公布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2019年版)》(以下簡稱2019版負(fù)面清單)，共計(jì)列入事項(xiàng)131項(xiàng)，相比去年減少事項(xiàng)20項(xiàng)，縮減比例為13%。同時(shí)，取消各地區(qū)自行編制發(fā)布的市場準(zhǔn)入類負(fù)面清單23個(gè)，“全國一張清單”體系更加完善。

據(jù)了解，2019版負(fù)面清單是市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度全面實(shí)施以來的首次年度修訂。該制度以清單的方式，明確列出了在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等。清單以外，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。該制度通過創(chuàng)新政府管理、治理機(jī)制，為我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、市場主體活力的滋生，提供了良好的制度支撐。

2016年起，我國在天津、上海、福建、廣東四省市開展負(fù)面清單試點(diǎn)。2017年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到15個(gè)省市。2018年12月，國家發(fā)改委、商務(wù)部正式印發(fā)《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》(以下簡稱2018版負(fù)面清單)，標(biāo)志著我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入了全面實(shí)施的新階段。

負(fù)面清單持續(xù)縮短

有效激發(fā)市場活力

“能短則短，持續(xù)推動(dòng)縮短負(fù)面清單長度，這是2019版負(fù)面清單的一大特色。”國家發(fā)展改革委市場與價(jià)格研究所研究員郭麗巖說。

此前，2018版負(fù)面清單主體包括“禁止準(zhǔn)入類”和“許可準(zhǔn)入類”兩大類，共計(jì)事項(xiàng)151項(xiàng)、具體管理措施581條，與此前的試點(diǎn)版負(fù)面清單相比，事項(xiàng)減少177項(xiàng)，具體管理措施減少288條。

2019版負(fù)面清單的修訂依據(jù)定位準(zhǔn)確、合法有效、統(tǒng)一規(guī)范、能短則短的原則，在進(jìn)一步保障2018版負(fù)面清單穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增減。從修訂結(jié)果來看，目前2019版負(fù)面清單有事項(xiàng)131項(xiàng)、管理措施568條，比原先縮減事項(xiàng)20項(xiàng)、管理措施13條。

哪些許可事項(xiàng)會(huì)被縮減或從負(fù)面清單中移除呢?首先是不合時(shí)宜的，其次是不符合定位的。

“不合時(shí)宜的”最典型的例子就是典當(dāng)行業(yè)的許可制度。因其與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一些不相符合的地方，經(jīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，2019版負(fù)面清單已將這項(xiàng)許可移除。

與此同時(shí)，此次修訂將大量社會(huì)規(guī)制、國家安全規(guī)制等其他目標(biāo)的規(guī)制移出清單，精準(zhǔn)了清單的適用范圍，也確保了清單的穩(wěn)定性與連續(xù)性。比如將“船舶安全檢驗(yàn)證書核發(fā)”“打撈或者拆除沿海水域內(nèi)沉船沉物審批”等不符合清單定位的措施移出。

此外，還對(duì)同一對(duì)象在不同投資經(jīng)營環(huán)節(jié)，或相近對(duì)象在相同投資經(jīng)營環(huán)節(jié)的措施進(jìn)行優(yōu)化合并，提升清單使用便捷性。

《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，今年清單又放開一批有含金量的審批，包括“消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批”“職業(yè)技能考核鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置許可”等。通過進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，打破準(zhǔn)入門檻，將有效激發(fā)上述領(lǐng)域的市場活力。

在放開市場準(zhǔn)入門檻的行業(yè)中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的市場開放則最為引人注目。隨著我國老齡化加劇，養(yǎng)老行業(yè)的市場發(fā)展前景可期，放開此類行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻將極大促進(jìn)我國養(yǎng)老業(yè)的健康發(fā)展。

其實(shí)，在此次國家層面對(duì)養(yǎng)老行業(yè)的市場開放之前，一些地方已經(jīng)先行先試。

2019年2月，廣東省廣州市民政部門發(fā)布《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的通知》，明確取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，按規(guī)定實(shí)施備案管理，并著力放寬市場準(zhǔn)入，精簡審批手續(xù)，落實(shí)用地保障、稅費(fèi)減免，提升服務(wù)質(zhì)量，通過全面放開市場、提升服務(wù)質(zhì)量，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

該通知指出，鼓勵(lì)境外投資者在廣州市設(shè)立民辦營利性、非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。全面落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公平競爭審查制度，非本地投資者舉辦養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)赝顿Y者享受同等政策待遇，境外投資者設(shè)立的民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與境內(nèi)投資者享受同等優(yōu)惠政策，禁止對(duì)社會(huì)資本、非本地資本、境外資本單獨(dú)設(shè)置附加條件和準(zhǔn)入門檻。

2019年9月，河南省鄭州市衛(wèi)健委等5部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)審批登記備案工作的通知》，明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門取消審批，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立不再實(shí)施許可，新舉辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)實(shí)行備案制度。

落實(shí)全國一張清單

積極實(shí)現(xiàn)全面覆蓋

為什么要確立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單這項(xiàng)管理制度呢?據(jù)郭麗巖介紹，原來的市場治理方式可能更多的是一種正面清單、正向管理的方式。作為市場的投資者，想進(jìn)入某一個(gè)領(lǐng)域，需要到相關(guān)主管部門查看他們相關(guān)的管理文書等，才能夠決定如何通過這套程序。

當(dāng)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度確立之后，投資者所需要做的就是看負(fù)面清單上是不是有該事項(xiàng)。如果已經(jīng)列出，那么就不可以從事;如果沒有列出，那就可以在清單未列出的領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行投資和進(jìn)入，從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

此次修訂堅(jiān)持全面覆蓋，具體來說，禁止準(zhǔn)入類事項(xiàng)共5項(xiàng)，許可準(zhǔn)入類事項(xiàng)共126項(xiàng)，涉及18個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)事項(xiàng)105項(xiàng)，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》事項(xiàng)10項(xiàng)，《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》事項(xiàng)7項(xiàng)，信用監(jiān)管等其他事項(xiàng)4項(xiàng)。

2019版負(fù)面清單保留了哪些項(xiàng)目，或是增加了什么事項(xiàng)呢?

據(jù)了解，該負(fù)面清單及時(shí)納入新設(shè)立的準(zhǔn)入措施，增列部分符合清單定位的準(zhǔn)入措施。根據(jù)2018版負(fù)面清單執(zhí)行情況，結(jié)合有關(guān)部門和地方意見，將“生鮮乳運(yùn)輸、生鮮乳收購站許可”“廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)資格審批”等少量符合清單定位的準(zhǔn)入措施列入，提升清單的完備性。

此外2019版負(fù)面清單還進(jìn)一步豐富地方性準(zhǔn)入措施。根據(jù)地方意見，經(jīng)過合法性審查，將“保健用品批準(zhǔn)證書發(fā)放(吉林)”“地方鐵路運(yùn)營許可證(含臨時(shí)運(yùn)營許可證)的核發(fā)(河北)”等地方依法設(shè)立的準(zhǔn)入措施列入，更好兼顧地區(qū)差異性。

更重要的是，為全面落實(shí)“全國一張清單”管理要求，2019版負(fù)面清單將“地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單(或禁止限制目錄)”納入，至此，已將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府投資、互聯(lián)網(wǎng)、主體功能區(qū)等全國性市場準(zhǔn)入類管理措施全部納入，“全國一張清單”體系更加完善。

針對(duì)“負(fù)面清單過多過亂”問題，取消各地區(qū)自行編制發(fā)布的市場準(zhǔn)入類負(fù)面清單23個(gè)，有效杜絕“負(fù)面清單滿天飛”情況，提升清單的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、統(tǒng)一性。

郭麗巖介紹說：“隨著負(fù)面清單動(dòng)態(tài)修正機(jī)制逐步完善，可能會(huì)有更多的投資者和企業(yè)關(guān)注這張負(fù)面清單每年度的動(dòng)態(tài)修正。哪些內(nèi)容在清單當(dāng)中被移除，哪些內(nèi)容在清單當(dāng)中被增列，未來可能有更多的投資者會(huì)作為支撐他們戰(zhàn)略性投資的選擇依據(jù)。”

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉認(rèn)為，取消各地區(qū)自行編制負(fù)面清單、實(shí)現(xiàn)全國市場準(zhǔn)入全覆蓋措施，都有效杜絕了“單外有單”、單外仍有禁止和限制市場準(zhǔn)入的現(xiàn)象。只有堅(jiān)持“全國一張清單”，我國的負(fù)面清單制度才能真正發(fā)揮其作用。

清單事項(xiàng)統(tǒng)一編碼

助力營商環(huán)境優(yōu)化

據(jù)郭麗巖介紹，2019版負(fù)面清單另一大特色就是明文列出主管部門，完成清單事項(xiàng)統(tǒng)一編碼，“一網(wǎng)通辦、一目了然”。

國務(wù)院在2014年7月9日發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》，明確要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系，加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局，要求改革市場準(zhǔn)入制度，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。

2018版負(fù)面清單在給市場投資主體帶來狂歡的同時(shí)，也帶來了困惑，那就是雖然審批事項(xiàng)明確清楚，可是找誰審批卻弄不明白。特別是同一審批事項(xiàng)在不同地區(qū)、不同層級(jí)表述各異，令市場主體無所適從。

郭麗巖介紹，2019版負(fù)面清單完善了統(tǒng)一代碼制度，與各地政務(wù)信息平臺(tái)所使用代碼、統(tǒng)一信用管理征信平臺(tái)代碼實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，為未來更好地開展“一單盡列、一網(wǎng)盡管”創(chuàng)造了條件。

“如果你是主要的市場投資主體，在這張清單出臺(tái)之后，會(huì)發(fā)現(xiàn)自己身邊的變化非常明顯。政府相關(guān)的部門管理方式從原來的正向的、條塊的、流程的，變成了更加扁平化的、更加公開透明的負(fù)面清單的操作模式，主要目的就是穩(wěn)定微觀主體預(yù)期，希望微觀主體敢于投資、愿意投資。”郭麗巖說。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院助理教授任啟明認(rèn)為，市場準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)在公平、透明、公開的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬，轉(zhuǎn)變政府職能。在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，審批部門也應(yīng)當(dāng)明確、公開與透明。將主管部門列出，一方面有利于市場主體清晰地獲知市場準(zhǔn)入的政府服務(wù)部門，另一方面也有利于從整體上，宏觀上把控我國市場準(zhǔn)入的管理情況。

任啟明認(rèn)為，優(yōu)化營商環(huán)境的前提就是市場準(zhǔn)入機(jī)制的優(yōu)化。2019版負(fù)面清單修訂中移出、放開了部分管理措施，意味著相應(yīng)市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的放開，正是從源頭上改革市場準(zhǔn)入的制度和機(jī)制因素，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

高秦偉認(rèn)為，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單不斷做“減法”，無論是國企、民企還是混合所有制企業(yè)，無論是內(nèi)資還是外資，無論是大企業(yè)還是中小企業(yè)，都一視同仁，享有同等的市場準(zhǔn)入條件待遇，同時(shí)還進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的管理權(quán)限和措施，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，激發(fā)各類市場主體特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

郭麗巖建議，未來應(yīng)進(jìn)一步破除市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的隱性壁壘。部分市場主體反映，有些事項(xiàng)已被市場準(zhǔn)入負(fù)面清單移除，但在具體的準(zhǔn)入過程當(dāng)中，還是會(huì)碰到這樣那樣的壁壘。未來，應(yīng)該有針對(duì)性的列出隱性壁壘清單，逐項(xiàng)去排查、去解決。